Op 22 april verscheen De Staat van het Onderwijs, het uitgebreide jaarlijkse rapport van de Onderwijsinspectie. Ik was benieuwd of de Inspectie de dingen signaleert die ik vrees: ons hoger onderwijs is te vaak van magere kwaliteit en stelt te lage eisen.

Om je druk om te maken
Als die lat te laag ligt, worden er te weinig eisen gesteld aan de scholing en prestaties van onze hoogst opgeleide mensen. Dit zijn nu jonge mensen op wier expertise en brede kennis wij in de toekomst moeten kunnen vertrouwen. Een te lage lat in het hoger onderwijs is dus net zo zorgelijk als het feit dat laaggeletterdheid rap aan terrein wint.

Maar waar laaggeletterdheid wordt gemonitord en media erover berichten (NOS, Trouw, De Groene Amsterdammer bijvoorbeeld), wordt er geen aandacht besteed aan het niveau van het hoger onderwijs. Het hoger onderwijs weet de eigen boontjes wel te doppen, wordt misschien gedacht: daar lopen toch de knapste koppen rond, anders zou het geen ‘hoger’ onderwijs heten.

Toch is de kwaliteit van het hoger onderwijs niet vanzelfsprekend. Die heeft net zo goed investering en aandacht nodig als de kwaliteit van het primair en secundair onderwijs. Zelf heb ik ervaren dat het hoger onderwijs inderdaad geen uitmuntendheid garandeert: eerder beschreef ik in ScienceGuide mijn ervaring met de kwaliteit van onderwijs van mijn eigen wo-bachelor.

Ligt de lat in het hoger onderwijs wel hoog genoeg?
Aan de hand van de gegevens in De Staat van het Onderwijs is deze vraag niet te beantwoorden – maar het antwoord op deze vraag zou er wel te vinden moeten zijn.

De Onderwijsinspectie ziet in het hoger onderwijs weliswaar niet zelf toe op de kwaliteit van opleidingen, dat doet de NVAO: het orgaan dat accreditaties toekent en verlengt na visitaties. Toch heeft de Inspectie de taak om toe te zien op de kwaliteit van het stelsel, inclusief de accreditaties, en dient de Inspectie volgens het samenwerkingsprotocol uit 2018 wél over de kwaliteit van onderwijs te rapporteren in de Staat van het Onderwijs.

In De Staat staan kengetallen, de situatie op scholen wordt geschetst, de prestaties van kinderen komen aan bod. Het besteedt aandacht aan thema’s als kansengelijkheid, geletterdheid, salarisperspectief en burgerschap. Het rapport is soms heel informatief, maar op het einde bevindt zich het gapende gat: de kwaliteit van het hoger onderwijs.

Een contrast met ander onderwijs
Het gebrek aan aandacht hiervoor valt op doordat de Inspectie in het rapport wel uitspraken doet over de kwaliteit van andere delen van het onderwijs. Zo wordt er ingegaan op het didactisch handelen van docenten in het voortgezet onderwijs en het mbo. De kwaliteit hiervan is volgens de Inspectie bijvoorbeeld meestal voldoende, maar zelden goed.

Andere kwaliteitskwesties die – behalve bij het hoger onderwijs – aan bod komen zijn personeel en professionele cultuur. Het belang van bevoegdheid van leerkrachten wordt benadrukt, het tekort aan bevoegde leerkrachten in het primair en voortgezet onderwijs is een thema en er wordt een en ander gezegd over de opleiding van docenten in het mbo. Onderwijskundig leiderschap en een professionele cultuur in het primair en voortgezet onderwijs worden als ‘essentieel’ beschouwd voor onderwijskwaliteit (zie p. 26, 67 & 99).

In het laatste hoofdstuk, over het hoger onderwijs, ontbreken dit soort indicaties. Daar laat de Onderwijsinspectie na om op vergelijkbare wijze in te gaan op onderwijskwaliteit. Zo komen onderwijskundig leiderschap en een professionele onderwijscultuur niet meer naar voren, terwijl er geen reden is om aan te nemen dat die er in het hoger onderwijs minder toe doen. Waar een bevoegdheid elders in het onderwijs nog belangrijk werd gevonden, meldt het rapport niets over de opleiding van docenten in het hoger onderwijs. Zelfs de basiskwalificatie onderwijs, didactiek en examinering (BKO/BDB/BKE), de minimale equivalenten van een onderwijsbevoegdheid, komen niet aan bod. Over didactisch handelen wordt hooguit gespeculeerd.

Raakt het zicht op de kwaliteit van het hoger onderwijs tussen wal en schip in de taakverdeling tussen de Inspectie en de NVAO?

Basiskwaliteit niet gegarandeerd
De Inspectie gaat namelijk slechts in op de minimaal vereiste kwaliteit om erkend te worden als opleiding: de accreditatie. In 4 à 5 procent van de gevallen wordt aan deze basiskwaliteit niet volledig voldaan en verstrekt de NVAO een accreditatie onder voorwaarden. Dat percentage lijkt misschien mee te vallen, maar de toelichting in het rapport stelt niet gerust:

“Opleidingen worden […] beoordeeld op vier standaarden: de beoogde leerresultaten, de onderwijsleeromgeving, de toetsing en de gerealiseerde leerresultaten. […]
Als opleidingen in studiejaar 2018/2019 niet geheel aan de basiskwaliteit voldeden, kwam dat in de helft van de gevallen doordat de standaard toetsing onvoldoende was. […]de visitatiepanels plaatsen ook bij de opleidingen die wel aan de basiskwaliteit voldoen relatief vaak opmerkingen over de kwaliteit van de toetsing.”
(p. 198)

Hier wordt het beeld geschetst dat de toetsing een struikelblok is, maar dat de standaard ‘gerealiseerde leerresultaten’ wel voldoende is. Maar hoe wordt dit in kaart gebracht? De peer reviewing beoordelingspanels van de NVAO kijken onder andere naar de uitkomsten van de toetsing van de opleiding, maar die toetsing is nu juist niet altijd van voldoende kwaliteit.

Daarnaast bekijken de panels zelf ook eindwerken, maar dit steekproefsgewijze onderzoek levert niet vanzelfsprekend een goed en compleet beeld van de gerealiseerde leerresultaten. Een eindwerk reflecteert niet al het geleerde en de steekproef kan te klein of niet representatief zijn. Maar fundamenteler: kan een panel dat bestaat uit peers de kwaliteit van die eindwerken beter beoordelen dan beoordelaars van de opleiding zelf? Niet per se – het zijn immers peers.

In dit systeem kan de beoordeling van de eindwerken geen uitsluitsel geven over de gerealiseerde leerresultaten. Bij lage kwaliteit toetsing kunnen de resultaten daarvan ook geen uitsluitsel geven. Zelfs al is beoordeling van die laatste standaard positief, nog is het niet duidelijk of studenten daadwerkelijk voldoende leren op die opleiding. Het is niet duidelijk of er aan hun kennis en kunde voldoende eisen zijn gesteld voordat zij hun waardevolle diploma kregen.

Gezien het hier om een harde ondergrens gaat, zou zo’n accreditatie een absolute garantie moeten vormen dat er aan de basiskwaliteit is voldaan. Toch is dit nu dus niet aan de hand.

Een oproep van de Inspectie
De Inspectie gaat er niet op in dat deze accreditaties weinig kwaliteitsgaranties opleveren, maar lijkt het gebrek aan inzicht wel te signaleren. In plaats van meer informatie te geven over onderwijskwaliteit, zoals didactiek, pleit ze er namelijk voor dat er meer dialoog, en meer transparante dialoog, aangegaan wordt over de oorzaken van studiesucces.

Instellingen zijn hier namelijk weinig open over, terwijl dit wel nodig is om er een gesprek over te kunnen voeren en te leren hoe dit te verbeteren is. In het rapport staat:

“Alle instellingen en opleidingen zouden intern, met elkaar, en in het accreditatieproces over deze onderwerpen in gesprek moeten gaan, vanuit de wens om het hoger onderwijs nog beter te maken dan het al is.” (p. 192)

Nergens anders in het rapport roept de Inspectie zo expliciet op tot gesprek en nergens anders wordt er zo’n duidelijk appèl gedaan op ambitie. Wijst deze andere benadering erop dat de Inspectie gegevens tekort komt om goed te kunnen rapporteren? Kan de NVAO met haar taken en werkwijze dus onvoldoende zicht geven op onderwijskwaliteit?

Een symptoom van onvoldoende functionerend toezicht
Dat zou inderdaad aan de hand kunnen zijn. De Inspectie doet in het rapport namelijk meermaals kritische suggesties aan de NVAO. De oorzaken van studiesucces, studentenbegeleiding en studentenwelzijn zouden vaker en uitgebreider besproken moeten worden. De rapporten van de NVAO laten volgens de Inspectie slechts beperkt en abstract aan bod komen dat personeel, en daarmee onderwijskwaliteit, te lijden heeft onder werkdruk, sociale onveiligheid en de frictie tussen onderwijs- en onderzoekstaken. Volgens de Inspectie moet de NVAO analyses laten verschijnen en de kennisdeling meer faciliteren. “Toch zijn er aan het eind van het studiejaar 2018/2019 weer geen analyses,” stelt de Inspectie (p. 198).

De Inspectie lijkt dus gefrustreerd door tekortkomingen van de NVAO, maar ze kan niet zelf initiatief nemen voor aanvullend onderzoek, omdat hun taakverdeling wettelijk is geregeld. Dan rest inderdaad nog de mogelijkheid om op te roepen tot een gesprek over de oorzaken van studiesucces, een oproep die impliciet ook aan de NVAO gericht is: ‘in het accreditatieproces’.

Maar de kans dat de oproep van de Inspectie in vruchtbare aarde valt, is beperkt. Want hoewel er veel ambitieuze mensen rondlopen in het hoger onderwijs, speelt er ook de noodzaak om gewaardeerd te worden door studenten. Zo ondervinden docenten de directe gevolgen van hoe studenten hen beoordelen, zelfs al zegt dat niets over hun kwaliteiten als docent (Uttl, White & Gonzalez, 2017), en zijn er legio (financiële) prikkels die maken dat vooral universiteiten met elkaar om studenten concurreren.

Concurrentie is niet bevorderlijk voor transparantie en een open gesprek. Leuk gevonden willen worden door studenten is niet bevorderlijk voor de bereidheid om onderwijskwaliteit en hoge eisen voorop te plaatsen.

In het licht van het gebrek aan inzicht in kwaliteitsaspecten, de kritiek aan het adres van de NVAO en de beperkte kans dat deze oproep van de Inspectie gehoor vindt, lijkt deze oproep van de Inspectie dus een symptoom van onvoldoende functioneren van het toezicht. Dat lijkt misschien wat overdreven, maar de oproep gaat veel verder dan de eerder geciteerde zin.

Rendementen moeten het gesprek stimuleren
De Inspectie neemt namelijk uitgebreid de ruimte om in te gaan op studierendement. Instellingen en opleidingen verschillen daarin onderling. De Inspectie zegt daarover dat tal van factoren die verschillen kunnen verklaren, waaronder opleidingsaanbod, selectiemogelijkheden, profilering, allerlei studentkenmerken, hun inzet en natuurlijk onderwijskwaliteit. Ze benadrukt dat rendementsverschillen geen eenduidige afspiegeling vormen van kwaliteitsverschillen:

“Een hoog rendement kan duiden op goede, maar ook op matige kwaliteit. Een hoog rendement kan immers betekenen dat de opleiding een effectieve, inclusieve didactische benadering heeft met goede feedback aan studenten en goede toetsing. Maar het kan ook betekenen dat de opleiding het hoge rendement bereikt door minder toegankelijk te zijn, of de lat relatief laag legt en weinig eisen stelt aan studenten.” (p. 182)

In hoeverre er sprake is van goed onderwijs en goede toetsing, of eerder van een lage lat, is een vraag die de Inspectie hier niet expliciet lijkt te durven stellen en zeker niet bevredigend beantwoordt.

In plaats van hierop in te gaan, doet de Inspectie een poging om het gewenste gesprek over de oorzaken van rendementen en over onderwijskwaliteit aan te zwengelen. Daarvoor verstrekt de Inspectie voor een aantal opleidingen rendementsverschillen tussen instellingen, na correctie voor een aantal studentenkenmerken. Als deze gegevens inderdaad zorgen voor een betere reflectie op rendementen, is ze van plan deze gegevens ook voor andere opleidingen beschikbaar te maken.

De Inspectie benoemt zelf het risico dat de gegevens als ranglijst gebruikt zullen gaan worden. Ze is blijkbaar bereid dat risico te nemen, maar hoe ze gaat evalueren of het beschikbaar maken van deze gecorrigeerde rendementsverschillen de gewenste gevolgen gehad heeft, wordt in het rapport niet duidelijk.

Met de huidige benadering zal het toezicht op de kwaliteit van het hoger onderwijs niet voldoende verbeteren. Toch mag er van de Inspectie en NVAO meer verwacht worden dan als rapportage verpakte speculatie.


Ik maak een aantal keer in dit stuk een vergelijking met andere delen van het onderwijs, maar daarmee wil ik niet zeggen dat het daar wél op rolletjes loopt. Zo is er natuurlijk nog steeds te weinig aandacht voor die zorgwekkende toename van laaggeletterdheid en durf ik niet te stellen dat de Inspectie het didactisch handelen in voortgezet onderwijs en mbo goed weet te beoordelen.

Blog – Onvoldoende toezicht op de kwaliteit van het hoger onderwijs